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美國2019財年國防預算釋放了哪些信號？

張海濤

2月12日，美國國防部公布了總金額7160億美元的2019財年國防預算提案，較2018年財年國防部申請額6391億美元增長了12%之多，較國會通過的《2018財年國防授權法案》中的7000億美元額度也增長超過7%，創2010年美軍發布重返亞太戰略后的新高。

該預算提案是以2017年底發布的《國家安全戰略》和《美國國防戰略2018版》為準則，重點關注軍隊武器系統現代化、太空與網絡戰，以及應對潛在的大國沖突。此外，打擊恐怖主義不再是美國國防安全關注的重點。

在該預算提案中，美國國防部申請額為6860億美元，包括基礎預算6170億美元和海外應急行動預算690億美元。這一預算占到美國國內生產總值的3.1%。美國能源部申請額為300億美元，主要用于核武器維持計劃。

特朗普政府的第二份國防預算提案，延續了第一份國防預算提案的思路，持續增加國防預算額度，在很大程度上折射出其國防政策向以重建武裝力量、提高近中遠期戰備能力以及應對與俄羅斯和中國的大國競爭傾斜，值得關注。

整體規模創近20年來的新高

2019財年國防預算是一份戰略驅動的文件，強調美國國防戰略調整的主要目標是：保衛美國公民和國土安全，并捍衛美國式的生活方式;促進美國繁榮;以實力維持和平和提升美國影響。

按照2018年《美國國防戰略》中的說法，“中國和俄羅斯想要塑造一個符合他們價值觀的世界，并在此過程中取代自二戰以來促成全球安全和繁榮的自由開放秩序。為了應對競爭對手、敵手野心和能力的范圍和步伐，我們必須通過持續、可預見的預算投資于關鍵能力的現代化。我們所積壓的軍隊現代化要求在過去的十五年中不斷增長，不能再被忽視。我們將有針對性和規律性地增加人員和平臺，以滿足關鍵能力和數量需求。2018年國防戰略將為我們規劃未來五年的國防預算提供準則，加快我們的現代化計劃并將投入更多資源，以此來鞏固我們的競爭優勢”。

在這種背景下，2019財年美國國防部6860億美元的預算達到了2001年美國全面投入反恐戰爭以來的新高，僅次于2010財年時美軍宣布重返亞太戰略時的6910億美元預算。同時值得注意的是，2019財年國防部預算中用于先進技術研發以及裝備科研、采購與保障的基礎國防預算為5970億美元，達到了近20年來的最高點，甚至比2001財年時翻了一番(如圖1所示)。

從國防預算占國內生產總值(GDP)的比例來看，二戰期間是歷史最高點，曾達到35%左右。上世紀50至90年代的冷戰時期，該比例也始終保持在5%以上。1991年蘇聯解體后至今，美國在沒有實施大規模戰爭的情況下，該比例始終保持在3%~5%之間。近五年來始終3.1%的水平(如圖2所示)。

航空裝備始終是重點投資領域

美國國防部長馬帝斯在2018年2月12日發布2019財年國防預算時稱，新的預算提案將軍隊重塑放在首要地位。馬帝斯指出，美國新版國家安全戰略優先考慮與近鄰對手的戰略競爭，而非反恐。在預算暫時不穩定的情況下，五角大樓正在重建部隊能力，以應對不斷變化的戰爭形式，并提升目前的能力。

在該預算提案中，2367億美元用于武器系統采辦(科研+采購)，較2018財年申請額增長近13%。其中，1443億美元用于采購，924億美元用于科研。對于武器系統采辦，美國國防按裝備類型，將其劃分為九類：(1)航空裝備;(2)指揮、控制、通信、計算及監視(C4I)系統;(3)地面系統;(4)導彈防御計劃;(5)導彈與彈藥;(6)任務支持活動;(7)科學與技術;(8)造艦與海上系統;(9)空間系統。其中，除了任務支持活動和科學與技術這兩類的內涵紛繁復雜之外，其余七類均可明確到具體的裝備類型。

縱觀美軍近十年來武器系統采辦預算的發展脈絡，任務支持活動和航空裝備始終是國防預算重點投資領域，占據了整個武器系統采辦預算的半壁江山。其中，飛機裝備平均每年投資接近500億美元，是各類具體裝備類型中最多的(如表1所示)。

而從美國國防部2019~2023財年未來五年武器系統采辦預算趨勢來看，航空裝備在各類裝備中的占比最大，為40%。這足以見得美軍在實施戰略轉變的背景下，始終保持對航空裝備在全球投送和全球打擊等方面能力的重視程度(如圖3所示)。

一點思考

美國經濟強勁復蘇為其龐大軍事開支提供了強大的經濟財源。當今世界，經濟總量(國內生產總值)超過10萬億美元的國家只有美國和中國，國防開支超過1000億美元的國家也只有美國和中國。但我國65年來的軍費之和折合美元約為13179億美元，美軍的軍費之和為155294億美元，為我國的11.78倍。

由于地緣政治和戰略目的的差異，中國國防投入的總量不能與美國同日而語。但為了應對和平發展所面臨的的潛在威脅，我國仍需加大國防費的整體投資規模和在重點武器裝備發展上的投入力度。參考美國國防預算投量投向以及在武器裝備領域的投資規模，對我國國防預算發展的建議如下：

1.適度提高國防費整體投資規模

經濟實力是軍事的基礎，代表著一個國家的軍事潛力。但國防費投入是一把“雙刃劍”，過高或過低都不可持續。世界主要國家調控軍備的經驗表明，軍費保持在占GDP的2%~4%的區間內，國防建設與經濟建設的關系能夠總體保持協調。如美國近五年內的國防預算占當年GDP的3.1%。而我國國防支出占GDP的比例多年來維持在1.3%左右的水平。從“支持深化國防和軍隊改革”到“更新武器裝備”，我國應適度提高國防費在GDP中的占比，增加國防費投入力度，以應對和平發展的潛在威脅。

2.持續加大武器裝備投入力度

美軍在投資武器裝備時始終遵循著“只要能打贏，就得多投資”的理念。對我國來說，之前的航空技術快速發展很大程度是由于“后發優勢”，能夠通過對國外經驗教訓的總結避免走很多彎路，并節約一定的經費。但是當我國航空工業發展到一定程度時，一味的跟蹤模仿就失去了意義，必須要通過自身對前沿技術和新型裝備的研究探索找到合適的發展之路。

如美國在近十年內平均每年在航空裝備領域投資500億美元，折合人民幣接近3200億元，幾乎占到了2018年我國國防預算11069.51億元的30%。而我國在工業基礎、技術能力等方面與美國差距較大，更應加大對先進武器裝備研發和采購的經費投入力度。

(作者單位系航空工業發展中心財經研究所)

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